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お役所の「通知」について考える

 今後、我が国の公共施設では、全面禁煙が実施されるらしい。

 ただ、“決めた”のは国の立法機関たる国会ではなく、「お上」だった――。





 二月中旬、「公共の場 全面禁煙を」との報道が突如流れた。
 ある新聞の一面トップで報じられるほどの大ニュース扱いだったが、中味をよく見ると、「厚生労働省の通知」に基づくもので、罰則はかからないとの話。
 何だか腑に落ちない方も多かったのではないか。

 事実関係を整理すると、二月二十五日、厚労省から全国の知事や市長らに対し、「受動喫煙防止対策について」と題する「通知」文書が出された。
 そこに「多数の者が利用する公共的な空間については、原則として全面禁煙であるべき」と書いてある、という話だ。

 厚労省は何の権限があって、こんな「通知」を出したのかというと、根拠は、二〇〇二年に制定された健康増進法第二五条である。

 「学校、体育館、病院、劇場、観覧場、集会場、展示場、百貨店、事務所、官公庁施設、飲食店その他の多数の者が利用する施設を管理する者は、これらを利用する者について、受動喫煙を防止するために必要な措置を講ずるように努めなければならない。」

 いわゆる「努力義務」規定で、措置を実施できなくても罰則はかからないのだが、どう努力したらよいのか、この規定だけではよく分からない。

 そこで、厚労省が、健康増進法施行に際し(〇三年)、「受動喫煙防止対策について」の旧版を発出。条文の解釈として、「全面禁煙」と「分煙」のどちらかを「施設の態様や利用者のニーズに応じ」てとる必要がある(つまり、全席喫煙ではダメ)と明確にし、地方自治体に「通知」して、「関係方面に周知」するよう求めていた。

 今回出された新たな「通知」は、〇三年の「通知」の改訂版だ。「全面禁煙か分煙か、どちらか」という従来の解釈から、「原則、全面禁煙」という新たな解釈に改めたというのが、この「通知」の意味だったのだ。


廃されたはずの「通達行政」

 もちろん、根拠となる規定そのものが努力規定である以上、旧版と同様、何ら拘束力は持たない。
 あくまで努力目標という前提で、目指すべき水準を変更しただけだ。

 ただ、「お上からのお達し」を尊ぶ日本社会において、実際的な効果が決して小さくないことも確かだ。

 例えば、喫煙者からの反発をおそれて全面禁煙に踏み切ることを躊躇してきた飲食店にとって、これは格好の材料になる。
 「二月二十五日厚生労働省名通知『受動喫煙防止対策について』に基づき、当店は全面禁煙にしました」と、「お上」の名を振りかざして店内に張り紙できるからだ。
 「公共施設の全面禁煙」を支持する筆者としては、こうした動きが進むことは歓迎したい。

 しかし、その上で、「全面禁煙」への賛否は脇において、今回の政策手法があまりに古臭い、ということを指摘しておきたい。
 というのも、この手法は、かつての「通達行政」そのものだからだ。

 そもそも「通達」とは、行政機関内で、上級機関から下級機関に指針を示すための内部文書に過ぎない。
 これが、字義以上の意味をもっていたのが「通達行政」だ。
 中央官庁が、法令の解釈や運用指針などを「通達」で事細かに示し、単なる解釈を超えて実質的なルール設定まで踏み込むこともままあった。

 法規制の本当に大事なところは、国会の決める法律ではなく、官僚が胸先三寸で決める「通達」に書いてある、とまで言われたものだ。
 また、国から都道府県などに対して上意下達で「通達」を示すことが、国・地方関係を歪めているとの批判も浴びた。

 こうした批判を受け、〇二年、地方分権一括法の施行にあわせ、国から地方自治体への「通達」は一括廃止とされた。
 ……はずだったのだが、実は、こうして、呼び名だけ「通知」と改め、実体はそのまま生き残っていたわけだ。

 今回の文書を見ると、様式までかつての「通達」そっくりだ。
 例えば、差出人は「厚生労働省健康局長」、受取人は「都道府県知事、市長、特別区長」となっている。
 かつて「通達行政」の時代に、中央官庁から県への通達なら、「局長が差出人なら県知事あて」「課長が差出人なら県部長あて」といった慣例があった。

 国を地方より一段上と捉えて、ランク合わせをしていたのだが、こうした古き上下意識に基づく様式まで踏襲してしまっている。


「一局長」が国を動かす?

 民主党政権の政策手法として、これはいかがなものか。
 マニフェストで掲げた「政治主導」や「地域主権」にも反するのではないか。

 第一に、「政治主導」との関係である。国会で定めた健康増進法の条文について、なぜ、厚労省の一局長が、融通無碍に解釈を変更するのか。

 たしかに、その後の状況変化はある。
 〇七年七月、「たばこの規制に関する世界保健機関枠組条約」締約国会議において、「たばこの煙にさらされることからの保護に関するガイドライン」が採択され(我が国も賛成)、「すべての屋内の職場・公共の場は禁煙とすべき」とされたからだ。

 しかし、それならば、局長の「通知」一本で変更するのでなく、国会できちんと議論し、法改正するのが筋だ。
 法律の条文で「原則、全面禁煙」と書けばよい。「小さな飲食店などは対応困難なので、直ちに法規制は乱暴」といった議論があるが、それは、適用除外や経過期間などを設定して処理すべき問題で、いずれにせよ、国会で是非を論ずべき話だ。

 また、同ガイドラインでは、「立法措置には罰則を盛り込むべき」とも書いてある。
 今回の措置では、依然としてガイドライン違反の状態だが、それでよしとするのか。
 これも本来、国会で審議すべき話だろう。

 第二に、「地域主権」との関係である。
 上意下達型の「通知」を国から地方に示す手法は、中央集権そのものではないか。

 そして、「通知」という表面上の問題の背後にある、より本質的な問題は、国、都道府県、市町村の役割分担が不明確になっていることだ。
 健康増進法では、受動喫煙防止を含む健康増進政策の担い手として、国、都道府県、市町村を単に並列させた。
 これこそが、実は問題の根源だ。

 現状では、三層の行政で、それぞれに受動喫煙対策を推進している。
 自治体の中にも、独自の政策を積極的に進めるところがある。
 区市町村レベルでは、東京都千代田区が〇二年に「路上喫煙禁止条例」を過料付きで制定。
 その後、数多くの区や市が追随した。
 また、神奈川県は〇九年三月、「公共的施設における受動喫煙防止条例」を公布。
 劇場や店舗には「禁煙」、飲食店や旅館には「禁煙または分煙」を義務付ける内容で、今年四月から施行される。

 こうして、各レベルで取り組みが進むことは一見、良いことに見えるかもしれないが、問題も多い。

 一点目は、三層それぞれで担当部署をおいて業務を行なうため、重複とムダが生ずること。
 二点目は、上意下達関係が維持されがちなこと。
 三層で同一業務を担う以上、どうしても、都道府県は国の補完的な役割、区市町村は都道府県の補完的な役割となり、事実上は上層機関の指揮・指導の下に業務を行なう関係になりがちだ。

 今回のような中央集権的行政が続くのも、こうした「三層同一業務構造」が原因だ。
 国と地方で同じ仕事をやっているからこそ、法解釈を指導するような関係が生ずるのだ。

 このような問題を解決するには、やはり、「地域主権」改革が不可欠だ。
 役割分担を明確にし、地方の仕事は地方に任せたらよい。
 そして、地方に任せるときは、国の担当部署は廃止すべきだ。

 一応「地方に任せた」と言いつつ、国に担当部署を残せば、実際には国が口を出し続け、中央集権・上意下達体制が維持されるからだ。

 「全面禁煙」は、鳩山内閣の取り組む政策の中で、ほんの小さなひとかけらに過ぎない。
 しかし、こうした個々の政策の中に、「政治主導」「地域主権」などの根本哲学を埋め込んでいくことが、政務三役の役目だ。
 今回の一件で、惰性に流され「通達行政」を踏襲したことは、あまりに安易だったと言わざるを得ない。

 また、これに何の疑問も持たず、一面トップで「公共の場 全面禁煙を」と垂れ流した新聞も「いかがなものか」と思う

筆者/政策研究大学院大学客員准教授・原 英史 Hara Eiji

 フォーサイト2009年4月号より





 なーるほドゥ。

 まさしく最後の一行、

 ~何の疑問も持たず、一面トップで「公共の場 全面禁煙を」と垂れ流した新聞も「いかがなものか」~

 の通りだね。


 だいたい、新聞報道の段階で既に、

 「決定事項」「問答無用」「上位下達」

 という論調の割には、

 「じゃあ、誰が、どういう権限で、かつ責任で」

 ってのが、まったく不明確でしたからね。


 要するに何の罰則規定もなく、ただ単に「お達し」を流しただけの、

 「お役所仕事」

 ということか。


 それにヘーコラ、ハイハイと、文句も言わず(まあ、禁煙自体には、言える雰囲気じゃないけど)率先して従う、自治体も首長もどうかと思う。

 あっしだったら少なくとも、

 「じゃあ、今タバコ吸っていて、なかなかやめられない人は、どう補助するんですか」

 これくらいは最低、聞きますよ。


 (北風小憎夫)

テーマ : 禁煙・タバコ
ジャンル : ヘルス・ダイエット

tag : タバコ 煙草 禁煙 受動喫煙 厚労省

2010-03-23 : ニコチン・ニュース : コメント : 0 :
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